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计珺:各类保护地内矿业权处置的法律分析

 

近两年来,因环境保护而要求涉及各类保护地矿业权退出的政策规定频出,从最初自然保护区内矿业权的清理退出,已迅速发展成为涉及自然保护区、风景名胜区、森林公园、水源保护地以及生态保护红线等等诸多重点生态环境保护区域或禁止开发区域内的矿业权的全面清理与退出。本文在梳理涉及矿业权退出的各类保护地内涵的基础上,分析目前各地方关于矿业权处置的相关政策规定,并根据行政法和物权法的条文规定以及立法精神,最终对于各类保护地内矿业权处置的基本程序和合理补偿提出建议。
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各类保护地的基本概念

 

2017年2月7日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,2017年7月5日,原国土资源部印发《关于印发<自然保护区内矿业权清理工作方案>的通知》,2017年9月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《建立国家公园体制总体方案》,近年关于环境保护政策规定频出,最初由从自然保护区内矿业权清理退出工作,已逐步发展成为涉及自然保护区、风景名胜区、森林公园、水源保护地以及生态保护红线等等诸多重点生态环境保护区域或禁止开发区域内的矿业权的全面清理与退出。因此,在进行矿业权处置时,首先必须对各类保护地的基本内涵有一个清晰的认识。

第一、以自然保护区为主体向以国家公园为主体的转变。

2017年,国务院印发了《建立国家公园体制总体方案》,标志着我国自然保护地体系将从以自然保护区为主体转变为以国家地质公园为主体。以国家公园体制的建立,主要目标是解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题使国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护,形成自然生态系统保护的新体制新模式。到目前,我国已设立10个国家公园体制试点,其中大熊猫国家公园,就包含了42个自然保护区、1个自然保护小区、14个森林公园、55个国有林场、13个风景名胜区以及5个地质公园。

第二、以多部门管理向单一职能部门管理的转变。

2018年3月《深化党和国家机构改革方案》,将国家林业局的职责、国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合,组建国家林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子,实现自然保护地的统一管理。

 

2、生态保护红线

2013年,中共十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“生态保护红线”概念,至2017年2月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,同年5月原环境保护部与国家发改委联合出台了《生态保护红线划定指南》,明确了生态保护红线的定义、内涵、划定标准以及保护。

(2)生态保护红线的划定

2017年2月7日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》。《意见》指出,2017年年底前,京津冀区域、长江经济带沿线各省(直辖市)划定生态保护红线;2018年年底前,其他省(自治区、直辖市)划定生态保护红线;2020年年底前,全面完成全国生态保护红线划定,勘界定标,基本建立生态保护红线制度,国土生态空间得到优化和有效保护,生态功能保持稳定,国家生态安全格局更加完善。到2030年,生态保护红线布局进一步优化,生态保护红线制度有效实施,生态功能显著提升,国家生态安全得到全面保障。

(三)两个体系之间的关系

生态保护红线与自然保护地体系,均为我国生态文明建设及生态文明体制改革中的重要工作内容,两者存在着一定的重叠及关联。自然保护地体系是生态保护红线划定的基础,生态保护红线的划定应符合“以国家公园为主体的自然保护地体系”建设要求。

“以国家公园为主体的自然保护地体系”更加注重的对于现有各类自然保护地管理区域、类型、保护对象、管理部门等进行整合与统一,并在此基础上形成自然保护地的统一立法与管理,解决碎片化管理问题。而生态保护红线,则是在空间概念上,根据《生态保护红线划定指南》的技术要求,将严格保护性、保护为主性两类保护地全域以及开发并重型保护地中的核心区域划入生态保护红线范畴。无论是生态保护红线的划定,还是以国家公园为主体的自然保护地体系的建立,均应以我国国土空间主体功能区规划为基础。

 

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各类保护地内矿业权处置的基本情况

 

自2017年全面启动自然保护区内矿业权清理工作以来,我国大部分省份已经出台了相关的清理方案,但大部分都是在紧随国家规定之后出台的原则性规定。2018年前后,在一系列矿业权清理工作的基础上,部分省份制定了自然保护区内矿业权退出与补偿的指导性意见或具体规定。与此同时,我国生态保护红线的划定以及各类自然保护地体系的逐步规范,一些省份也结合实际情况,在出台涉及自然保护区内矿业退出补偿方案的同时,也将该方案参照适用于风景名胜区等各类保护地以及生态保护红线等矿业权退出与补偿程序。基本情况如下表:

结合以上已经出台退出补偿意见省份以及其他省份的一些原则性规定,可以对涉及各类保护地矿业权处置的现状做如下总结:

(一)矿业权处置的原则性问题

第一、明确实施主体,各级政府及相关职能部门。

第二、生态优先的基本理念。

第三、具体处理原则,保障合法权益,分类处理,合理补偿。

第四、过渡期间的设置,除湖南外,其他三省份在矿业权处置问题上均设置了2-3年过渡处理期。如甘肃规定,2018年12月底前完成全面排查,用3年时间(2021年)完成分类处置。

(二)矿业权处置与补偿方式及程序

1、补偿方式

综合来看,目前矿业权处置方式主要有三种,即:直接注销式退出、部分扣减后退出以及整体补偿后退出。

2、处置程序

就矿业权处置程序从四省制定的文件来看,湖南对采矿权及探矿权进行了区分,对于不同处置方式分别进行了细化程序规定,内蒙古、黑龙江和甘肃则对于程序规定较为简单,多属于原则性规定。现以湖南为例,就采矿权处置程序总结分析如下:

(1)直接注销式退出

(2)部分扣减后退出

 

(3)整体补偿后退出

 

(2)补偿内容

从补偿内容上看,采取协商一致或是核算评估等方式,进行补偿的,有的省份(如内蒙古、甘肃)未明确规定补偿具体项目及内容,有的省份(如黑龙江)规定的主要补偿内容仅包括了勘查投入或矿山建设投入,对于职工安置,实施搬迁、关闭费用,停产停业损失等并未纳入补偿范围,除了上述直接经济损失外,预期利益损失就更不在补偿范围之内。

(3)补偿形式

湖南和黑龙江省均规定了货币补偿和资源区块置换两种补偿形式。

其中,湖南省规定,对于剔除重叠范围后剩余部分勘查范围周边存在无缝紧邻且符合自然保护区管理政策的勘查区域的商业性探矿权,经论证后,可用不大于剔除范围面积的无缝紧邻区域予以勘查区块置换。

黑龙江省则规定,补偿主要有资金补偿、矿权或资源置换补偿两种方式。但是,对于具体置换的方式、条件等内容未进行明确规定。

(4)补偿责任主体及履行

综合四省文件来看,目前矿业权退出责任主体及补偿主体基本是市、县级人民政府,向基层进行倾斜。

对于补偿履行上看,除了湖南省对支付补偿进行了程序上的规定外,其他三省份仅规定了签订补偿协议程序,而对于履行补偿义务则未进行明确规定。而且,均一致性的以履行了环境恢复治理义务,作为签订补偿协议或是进行补偿的硬性标准。

(三)存在的主要问题

目前,在国家层面上尚未出台涉及各类保护地矿业权处置的具体实施方案,各地方政府或职能部门虽已出台了部分相关文件,但是多是框架性规定。结合目前已出台的相关规定,总结各地在处理涉及各类保护地矿业权处置方面存在以下主要问题:

1、基本原则

第一、保障权益,矿业权人的合法权益应得到充分的尊重和保障,给予矿业权人知情权、话语权以及平等协商的权利。

第二、公平合法,处理矿业权退出及补偿应当有法律法规依据,尊重历史与客观情况。

第三、分类处置,客观综合评估矿业权及各类保护地功能定位和保护程度,分类进行处置,特殊问题、遗留性问题予以特别解决。

第四、有序退出,避免“一刀切”的方式,根据遭破坏程度、保护地情况以及矿产资源储量、矿山关停及后续问题处理复杂程度等科学设定退出时限,有序退出。

2、基本程序

第一、明确各类保护地基本情况

对区域内各类保护地进行集中梳理,特别是对于各类保护地的功能定位、保护级别及类型、管理状况、边界确定、设立时间及程序以及相关法律法规政策依据等方面内容。集中梳理后的情况应当及时进行公布。

第二、核查区域内矿业权情况

在对区域内矿业权进行全面调查摸底、分类梳理、系统分析的基础上,对矿业权证的合法性、有效性进行评判并及时进行公布。对于由于企业自身原因已超过有效期的矿业权、通过欺骗、隐瞒等方式获得的矿业权应分别通过注销行政许可程序、撤销行政许可程序予以解决。但,应当注意行政行为的合法程序以及矿业权人的合法权利。

第三、制定退出补偿实施方案

根据区域内矿业权及各类保护地的情况,结合实际实际情况制定切实可行且具体详细的退出补偿方案。对于退出补偿方式、具体程序、补偿内容、退出期限以及权利义务等进行明确。退出补偿具体方案的制定,应适用规范性文件的制定程序,经过合法性审查、专家论证、社会风险评估、公开征求意见等程序。保证退出补偿具体方案有法律法规依据又符合本地实际情况。

第四、明确退出方式

政府及相关职能部门应就矿业权与各类保护地重叠情况书面通知矿业权人,并按照本区域退出及补偿实施方案拟定初步退出补偿意见与矿业权人进行协商。对于重叠区域面积有异议的,应重新进行勘测确定。对于退出补偿意见,允许矿业权人提出建议并进行充分协商确定。

第五、签订退出补偿协议或作出相关决定

政府与矿业权人达成退出补偿合意的,应签订退出补偿协议。协议内容,应对退出程序及补偿标准和方式、协议履行以及双方权利义务进行明确约定。

对于无法达成退出补偿协议,确需退出的矿业权,则应作出(部分)撤回行政许可或变更行政许可的决定,全部退出的同时应当由政府作出关闭决定。应当注意通过决定方式进行矿业权退出的,矿业人依然享有进行合法合理补偿的权利。

第六、双方各自履行义务

协议签订或相关决定作出后,各方按照法定或约定权利义务的内容各自履行。矿业权人应按照规定或约定,及时进行矿业权变更或注销申请。相关职能部门应及时进行审批登记及公告程序。作为履行责任主体的政府则应当积极筹措用于补偿的资金,或协调可用于置换的资源区块。

第七、退出情况验收

矿山关闭或退出后,应及时履行环境恢复治理义务,并最终由政府组织验收。组织验收应有明确的程序规定,对于验收时间、方式、标准等均应进行公示公告,避免在矿业权人已经履行完毕环境恢复治理义务后由于政府怠于组织验收,而使矿业权人获得补偿久拖不决。

第八、补偿的支付、兑现

对于何时支付补偿或进行资源置换,除了湖南省明确规定在支付补偿的同时进行矿山关闭等工作,其他省份对于何时支付补偿均没有明文规定,这对于矿业权人十分不利。首先,对于价款(也可将价款退付问题作为单独一项,不并入补偿金中考虑)应当在矿业权人提出变更或注销申请,实际启动退出程序时,就开始进入退付程序。对于补偿的支付,可以考虑分期支付,可由双方在退出补偿协议中进行约定。

(二)各类保护地的设立及管理程序

各类保护地的设立及管理都有相对应的法规、政策规定或相关规划的编制要求、评审要求。因此,在处理矿业权退出问题时,除了及时梳理矿业权相关情况外,对于各类保护地设立及管理情况也应当进行及时梳理、评判以及适度调整。

国务院在《建立国家公园体制总体方案》中,就明确指出“理清各类保护地的关系……进一步研究自然保护区、风景名胜区的自然保护地功能定位”。另外,目前正在进行的关于生态保护红线范围的划定、国家公园的试点工作,都是为了解决过去各类保护地管理分散、界限不清、标准不一等问题,实现各类保护地的准确界定与有效管理。

(三)涉及各类保护地矿业权出让程序

在目前环保高压政策下,涉及各类保护地内的矿业权正在逐步退出,不会再新设矿业权,但是值得注意的是仍有一些由于政府未尽到审慎审查义务或政策变化等原因而导致部分涉及保护地的矿业权通过招拍挂方式出让后,不能办理权证或进行开采,而面临纠纷的情况。一部分属于环保政策收严后,原不属于禁采区而目前要求退出的情况;一部分属于政府未尽到审查义务而出让不符合环保政策要求的矿业权;还有一部分则属于在生态保护红线划定过程中,未及时予以从红线内抠除却被招拍挂出让的矿业权。

对于以上情况的处理,则应区分是属于确因政策原因变化导致出让不能还是由于政府疏漏而导致出让不能的情况。如果属于前者,那么应当退还受让人所交纳的出让金及相关费用,如有其他损失的则应进行适当补偿。如果属于后者,除了退还出让金及相关费用外,对于受让人的直接经济损失还应当进行赔偿。

(四)规范性文件制定与审查程序

笔者发现,自上而下的矿业权清理开始后,特别是省级以下人民政府及相关职能部门,频发各类相关规范性文件或是其他红头文件,对于矿业权处置问题进行了规定。这些文件,一般由政府或国土部门、环保部门或其他职能部门在其职权范围内制定,且涉及矿业权人的权利、义务,并在本区域或其管理范围内具有普遍约束力能够反复适用,实质上均属于规范性文件。但是,这些规范性文件,无论从制定程序上、上位法依据上还是文件的审查和备案以及公开公布程序上,还是从变相增加行政相对人负担减损行政相对人义务上看,都不符合相关规范性文件的法定程序。

例如,针对自然保护区矿业退出问题,河南省国土资源厅曾先后印发了《关于深入学习贯彻<矿业权出让制度改革方案><矿产资源权益金制度改革方案>精神的意见》(豫国土资发〔2017〕120号以,下称“120号文”)、《关于做好自然保护区内矿业权退出有关事宜的通知》(以下称“《通知》”)以及《关于印发河南省各类自然保护区矿业权处置工作方案的通知》(豫国土资发〔2017〕129号,以下称“129号文”)。在120号文和《通知》中要求自然保护区外围100米或300米外保护地带,没有上位法律依据。另外,根据《河南省行政规范性文件管理办法》第十七条规定,规范性文件应当自形成之日起20个工作日内,由制定机关通过本级人民政府门户网站和部门网站向社会公布……未经公布的规范性文件,不得作为行政管理的依据。而经公开查询,上述部分文件也未在公开渠道予以公开。

除了规范性文件之外,还有大量的以通知、告知、提示等方式存在的不规范政府文件,比如要求矿业权人于某年某日之前办理变更手续,否则不再受理等等。大量不规范的文件,却直接对矿业权人的切实利益造成了重大影响。

对于违法违规制作发布规范性文件影响相对人权益的情况,已经引起了国家和有关部门的高度重视,并已在出台政策予以纠正。

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)规定:“地方各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查,发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益,损害政府形象和公信力的,要加大查处力度,对负有责任的领导干部和直接责任人员,依纪依法追究责任。”

2019年1月1日开始实施的《自然资源部立法工作程序规定》《自然资源规范性文件管理规定》,加强了对于自然资源行政管理领域内的规范性文件的制定、审查以及公布的管理。特别是《自然资源规范性文件管理规定》强调“未依照本规定要求制发的各类文件,不认定为规范性文件,不得作为管理行政相对人的依据。”

 

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各类保护地内矿业权退出应进行合理补偿

 

根据行政许可法以及物权法的规定,各类保护地内合法存在的矿业权退出应当进行补偿,这已经是业界的共识。在一些省份出台的退出补偿规定中,也确定了进行合理补偿的基本原则。

(一)补偿前提

结合法律规定以及各省的规定,进行矿业权补偿的前提有两个,即合法与存在。合法,主要指矿业权取得程序合法,且不存在违法违规行为应被吊销之情形。存在,主要指矿业权仍在有效期之内,或非因企业自身原因而导致过期。

实践中,也有文件规定,企业在完成环境恢复治理义务后方可进行补偿。但是,笔者认为,环境恢复治理义务的履行只能作为履行补偿义务的条件之一,其并不是矿业权退出企业享有合理补偿权的基础。

(二)补偿确定方式

目前,梳理已出台具体退出补偿规定的省份,目前确定补偿方式基本上分为三种:协商、评估与定额。

虽然确定了三种方式,但是政府均对补偿内容或数额进行的明确的界定,即使是通过协商方式确定补偿,也不具有完全的平等性及公平性。

如黑龙江省的退出及处置方案中规定,“对勘查开发投入、缴纳价款及矿山地质环境恢复治理费用进行调查核实,充分协商后确定补偿金额。”对于评估方式,则规定了具体的方式以及评估核对依据。

对于三种方式的选择上,笔者建议不应直接设定一至两种方式,而应当将这三种方式相结合,即协商确定为基础,在达不成一致意见的情况下,由矿业权人选择评估确定或是定额补偿的方式,较为公平合理。

(三)补偿内容

目前对于矿业权的补偿,基本都是根据矿业权的性质和阶段的不同,分情况进行确定补偿内容。对于补偿具体内容,政府文件除价款的退付、环境恢复治理保证金的处理,基本都集中在以勘查开发投入成本确定补偿数额的思路上。笔者认为,合理的补偿应至少包括以下几方面内容:

1、探矿权退出补偿

探矿权退出补偿范围应包括:

第一、已经缴纳价款、资金占用费及探矿权使用费等;

第二、勘查工作相关投资投入等。

除了上述基本补偿项目之外,对于勘查形成资源储量并备案的,经主管部门核实,可以向主管部门提出矿产地储备申请。除了国家出资形成的大中型矿产地探矿权可以进行储备管理外,建议对符合条件的商业性探矿权也可参照予以储备管理,并通过评估方式支付合理的收购金额作为对探矿人的补偿 。

2、采矿权退出补偿

采矿权退出补偿范围应包括:

第一、剩余矿产资源储量对应的采矿权价款;

第二、已建的开采设施投入;

第三、对于企业享有国有土地使用权(征地费)及房屋产权的补偿;

第四、因企业关闭而产生的员工补偿等安置费用;

第五、搬迁费;

第六、停产停业直接损失;

第七、有确实证据支持的预期可得利益。

预期可得利益,虽然在任何退出补偿政府文件中,均未被提及。但是从公平角度考虑,对于还有较长服务年限的矿山,在建设之初即按照开发利用方案当中的服务年限进行配套建设投入大量资金的,对于客观存在的预期可得利益也应当受到政府的尊重和保护。

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