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计珺:最高院案例:关于行政协议争议案件,你应当知道的司法审查观点(一)行政协议的界定与判断标准


2015新修改的行政诉讼法第12条第一款第(十一)项规定,公民、法人或者其他组织
认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,可以向人民法院提起行政诉讼。虽然该条规定仅列举了人民法院受理行政协议类案件的部分情形,但却标志着行政协议正式纳入到了行政诉讼受案范围。结合目前矿业权竞争性出让制度的改革以及自然保护区内矿业权清理退出工作的深入推进,可以判断未来几年在矿产资源管理领域行政协议案件将会大幅增加。在此,笔者梳理了近年来最高人民法院审理的相关行政协议争议案件的裁判要旨,相信对此类案件的处理能够起到一定的借鉴作用。
行政协议的界定是处理行政协议争议的第一步。在四川省大英县人民政府与大英县永佳公司行政协议履行纠纷再审案件(2017)最高法行申195号中,最高人民法院法官对于行政协议的界定及判断标准给出了以下意见:
一、行政协议应包含主体要素、目的要素、职责要素、内容要素、意思要素五方面内容
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”依据上述规定,行政协议主要包括以下五个方面的要素:
1.主体要素。合同法等民事法律规范规定民事合同的主体是平等主体的自然人、法人或者其他组织,而行政协议的主体则是行政主体和行政相对人,其中具有优势地位的行政主体是不可缺少的主体。
2.目的要素。与民事合同主要是为了追求私人利益不同,行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标这一行政法上的目的。
3.职责要素。职责要素是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。
4.内容要素。内容要素是指行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。
5.意思要素。意思要素是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商,意思表示一致。
二、从形式标准和实质标准两方面识别行政协议和民事合同
与民事合同相比,除协商一致与民事合同相同外,识别行政协议和民事合同的标准主要有二:
一方面,形式标准。形式标准也就是主体标准,即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。
另一方面,实质标准。实质标准也就是标的及内容标准。行政协议的标的及内容是行政法上的权利义务,意在提供一种指引,强调行政协议不同于民事合同,这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。
三、行政法上权利义务的判断标准
行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断:
一为是否行使行政职权、履行行政职责;二为是否为实现公共利益或者行政管理目标;三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。
其中,行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权构成了行政协议的标的及内容,而是否属于上述标的及内容无法判断时,还可以结合“实现公共利益或者行政管理目标”这一目的要素进行判断。从所起的作用看,是否行使行政职权、履行行政职责为本质要素,只要符合该要素,所涉协议即为行政协议,而实现公共利益或者行政管理目标及行政机关的优益权这两个要素为判断是否行使行政职权的辅助要素。

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