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计珺:三十九份政府败诉裁判文书告诉你,这些政府信息公开的雷区别再碰
2019年4月3日,国务院发布第711号令对《中华人民共和国政府信息公开条例》进行修订。作为实施十一年来的首次修订,此次共涉及6章56条,相比之前增加了近三分之一的内容。新条例对于政府信息公开程序及情形进行更加明确的规定,在此笔者结合自然资源部近三年(2016-2018)在政府信息公开案件中败诉的三十九份裁判文书,针对新条例实施后如何降低行政机关在政府信息公开案件中的败诉风险给出建议和提示。
一、基本情况统计
通过公开渠道检索,2016至2018年共锁定涉及自然资源部(原国土资源部)的政府信息公开败诉裁判文书总计39份,2016年为14份,2017年为11份,2018年为14份。在政府信息公开数量急剧增长的情况下,败诉案件数量近三年没有发生较大变化,从侧面也说明自然资源领域政府信息公开工作相对规范。
在这39份裁判文书中,由于自然资源部自身政府信息公开行为导致败诉的案件共计21件,剩余18件则为自然资源部作为政府信息公开行为的行政复议机关与原行为行政机关共同败诉的案件。
二、败诉原因分析
在这39个败诉案件中,两个案件是由于被告方经法庭合法传唤未按期出庭导致证据无法质证,最终法院以被诉行政行为没有证据依据而判决败诉。其余37个败诉案件,则可分为两类,其一是自然资源行政管理部门未提供政府信息没有事实证据或不充分而导致败诉,其二是国土资源行政管理部门虽然提供或部分提供了政府信息但因不符合要求而导致的败诉。具体情形如下:
1.未提供政府信息
第一、认为应由制作机关进行公开,对公开责任主体判断错误导致败诉;
第二、认为属于过程性信息或内部管理信息,对政府信息性质判断错误而导致败诉;
第三、认为属于国家秘密或商业秘密,对政府信息性质判断错误或缺乏证据支持而导致败诉;
第四、认为申请内容不明确未履行要求补正职责而败诉;
第五、没有充分证据证明政府信息不存在而导致败诉;
第六、超过法定期限未答复,程序违法而败诉。
2、已提供政府信息
第一、公开内容不全面不完整而败诉;
第二、提供的政府信息与申请内容不一致而败诉;
第三、多项申请未作合理区分,导致最终公开或部分公开内容不符合要求而败诉。
以上六种情形导致败诉在39件案例中所占数量及比例如下图所示:
 



三、风险防范建议
针对39份败诉案例分析,对于如何合法合规进行政府信息公开工作笔者提出以下建议:
1.政府信息公开责任主体的确定应符合新条例第十条的规定
根据新条例第二条的规定,“本条例说称政府信息,是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或在获取的,以一定形式记录、保存的信息”。因此,持有政府信息的行政机关不仅包括政府信息的制作机关、搜集机关也包括保存机关。特别是在,同一个行政行为如征地行为涉及上下级以及不同政府部门审批或备案行为时,同一项政府信息可能出现或保存在多个不同行政机关,那么如何确定政府信息公开责任主体?根据新条例第十条的规定,政府信息公开责任主体按照以下原则进行确定:
 
新条例本次新增的“从其他行政机关获取的政府信息,由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”的内容,将大大降低上级部门政府信息公开工作的压力以及涉诉风险。
【特别提醒】
行政机关在适用本条认为自身并非政府信息公开主体并对申请人的政府信息申请不予公开时,应注意答复书的制作必须符合新条例第三十六条第(五)项的要求,即“所申请公开信息不属于本机关负责公开的,告知申请人并说明理由;能够确定负责公开该政府信息的行政机关的,告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。
2.三类不予公开情形的适用应当有事实和法律依据且经过必要程序
根据新条例第十四条、十五条及十六条的规定,不予公开的情形可归纳为三类:
 


【特别提醒】
此三类不予公开的情形,也必须满足法定条件,才会被司法机关认可,一般而言合法性审查标准具体包括以下几个方面:
第一类政府信息的界定须有法律、行政法规的依据,或有其他切实证据证明公开后会危及国家、公共及经济安全、社会稳定;
第二类政府信息如不予公开,必须满足以下条件:
    已书面征求相关第三方意见
    第三方不同意公开须有合理理由
第三类政府信息应进行合法合理的界定,不得进行随意扩大或限缩。
3.政府信息公开申请不明确时应依法要求申请人进行补正
新条例对于政府信息公开的补正程序进行了明确规定:
第一、给予指导和释明是法定职责;
第二、应在收到申请之日起7个工作日内进行告知;
第三、必须一次性告知需要补正的事项;
第四、必须给予申请人合理的补正期限。
4.认为政府信息不存在的前提是须尽到查找的完全义务
“政府信息不存在”是实践中容易出现败诉风险的重点雷区,原因主要在于两点:第一、信息检索不规范;第二、举证困难。
因此,行政机关在作出政府信息不存在的答复意见前,应做好以下几方面工作:
第一、检索目标准确,即保证政府信息公开申请的内容明确;
第二、查找方式全面得当,即查找范围、检索方法应尽量全面适当,避免机械僵化操作;
第三、应区分情况说明政府信息不存在的理由,避免陷入被动。
实践中,排除出于各种原因不愿提供政府信息的情形外,一般行政机关作出政府信息不存在的答复主要基于以下两点情形:一是,不是政府信息的制作或保存机关,没有该政府信息,故政府信息不存在;二是,申请的政府信息在历史上存在过,但是由于档案移交、依法销毁、遗失等原因无法提供政府信息,故政府信息不存在。
5.提供的政府信息应全面且与申请相对应,必要时可进行合理区分
在行政机关提供政府信息的情况下仍然败诉的主要问题在于:
第一、提供的政府信息不全面;
第二、提供的政府信息与申请人申请的内容不相符;
第三、在申请人多项申请内容的情形下,未作合理区分并一一进行答复,导致部分公开或不公开内容不符合规定要求。
针对以上情况,在进行政府信息公开时应注意:
第一、明确政府信息公开申请的主要内容,申请内容不明时应按规定要求申请人进行补正;
第二、提供政府信息应与申请内容相对应,不能全面提供或是需要区分情况进行提供的,应当进行合理说明并符合条例的要求。

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