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余小琴:法律视角看增量配电特许经营模式的几个具体问题(一)


增量配电业务改革是本轮电改“三放开”目标中需放开的一个方面,其实施指导性文件为《有序放开配电网业务管理办法》(下称《办法》)。业内通常从项目管理的角度,将《办法》对增配项目的操作流程解读为项目规划、业主确定、项目核准、项目建设、公网接入、价格核定、许可申请、配网运营八大步骤。但《办法》本身并未对各步骤应如何具体操作作细化规定,如:各步骤间是否有必然的先后顺序,项目应采用什么经营模式与制度、是否需要做特许经营实施方案,业主优选怎么选、项目协议属于什么性质、项目协议应如何签订等。也正因无统一要求,地方试点项目得以更为多样化多形式的呈现与推进。
针对试点项目应采用的经营模式与制度,包括中共中央 国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号,下称“9号文”)及《办法》在内的电改政策文件,只是提出鼓励社会资本积极投资参与增量配电业务,未对试点项目应否采用特许经营模式作出明确指引。基础设施和公用事业领域采用特许经营制度并非新鲜事物。从规范依据上,早有建设部2004年发布的《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令126号,下称“126号令”),后有国家发改委等六部委于2015年联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(下称《特许经营管理办法》)。《特许经营管理办法》也是目前基础设施特许经营领域的立法文件中效力层级较高的规范依据。从项目实践上,在交通、能源、市政领域,特许经营早已成为了基础设施和公用事业市场化改革的重要方式。从域外经验上,配电业务的特许经营早有先例可循,典型的如法国电力。在本轮增量配电改革试点项目中,不少项目也通过摸索论证最终采用了特许经营的模式。然而,笔者发现,虽较多的项目以“特许经营”之名在试点,但具体操作中从法律风险角度仍有较多需要进一步规范的地方。
笔者认为,即使处于政策要求大力推动改革进程的大背景下,试点项目具体操作中亦需结合现行法律法规,从防范法律风险的角度,做好项目前期工作。一方面,特许经营期限长达二三十年,法律风险可能在履约期间随时显现;另一方面,其他领域的特许经营项目也确实在履约中慢慢显露出了因前期工作不规范带来的法律风险。因此,笔者结合参与的具体项目,从法律视角,借鉴其他基础设施和公用事业领域的特许经营案例,对增量配电业务采用特许经营模式下的一些法律实务问题,作本系列的反思与总结。(待续)

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