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政府信息公开制度——让权力在阳光下运行(四)划重点:政府信息公开要点分析

编者按:

2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下称“《条例》”)开始施行,标志着我国政府信息公开制度的正式建立。自《条例》实施以来,除了政府机关依职权主动公开相关政府信息以外,越来越多的公民也选择以申请公开的方式获取其需要的政府信息。本周,笔者将带领大家一起了解被称为行政法治建设“第三次革命”的政府信息公开制度。

2014年9月13日,最高人民法院发布《全国法院政府信息公开十大案例》,对处理政府信息公开案件具有指导借鉴意义。在此结合十大案例中的司法观点对政府信息公开中的要点问题进行分析。

一、不予公开之法定情形判断

根据《条例》第十四条第四款之规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。根据十大案例可以看出,人民法院对于政府信息不予公开审查的基本原则是:政府信息不公开是例外,例外情形应由法律法规明确规定。

1.涉及国家秘密

根据《保守国家秘密法》第九条对于国家秘密进行了法律界定。其中第(六)项所规定的“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”也属于国家秘密。公安机关虽然也具有行政管理职权,但是对于公安机关在追查刑事犯罪过程中所产生的秘密事项,则属于不予公开的范围。(见案例2奚明强诉中华人民共和国公安部案)

2.涉及商业秘密

商业秘密的概念具有严格内涵,依据《反不正当竞争法》的规定,商业秘密是指不为公众知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。行政机关应当根据相关法律规定对于是否属于商业秘密行审查,而不能仅以该信息第三方是否同意公开的意见而进行判断。(见案例3王宗利诉天津市和平区房地产管理局案)

3. 涉及公民个人隐私

公民个人信息是否能够公开,涉及到保障公众知情权与保护公民隐私权平衡问题。当涉及到公共利益时,为了依法保障公平公开,利害关系方的知情权与监督权应该受到充分尊重,其公开相关政府信息的请求应当得到支持。因此,当享受公共资源或利益的个人隐私权直接与相关利益竞争权人的知情权、监督权发生冲突时,应根据比例原则,以享受公共资源或利益一方让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的知情权、监督权,相关政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提。(见案例4杨政权诉山东省肥城市房产管理局案)

二、政府信息界定标准

1. 内部信息的认定

所谓内部信息,就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。应特别注意对于某些虽以内部文件形式出现,但实质仍然是但实质仍是行政管理职能的延伸的政府文件,不属于内部管理信息,属于应当进行公开的范围。(见案例1余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案,案例6张宏军诉江苏省如皋市物价局案)

2. 履职获取的信息也属于政府信息

行政机关在履行职责过程中获取的公民、法人以及其他组织的信息同样属于政府信息,在不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况下,也属于政府信息公开的范畴。(见案例1余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案)

3. 并非行使行政职权所获取的信息不是政府信息

具有行政机关以及其他多重身份的部门,所制作或获取的信息并非都是政府信息。如,公安机关具有行政机关和刑事司法机关的双重职能,其在履行刑事司法职能时制作的信息不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。(见案例2奚明强诉中华人民共和国公安部案)

4、过程性信息的判断

过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。但过程性信息不应是绝对的例外,当决策、决定完成后,此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息,如果公开的需要大于不公开的需要,就应当公开。(见案例5姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案)

5. 历史信息的处理

历史信息,是指《条例》施行前已经形成的政府信息。《条例》对政府信息的定义并没有将信息的形成时间进行限定,亦未将历史信息排除在公开的范围之外。因此,历史信息的公开并不适用 “法不溯及既往”原则。(见案例8钱群伟诉浙江省慈溪市掌起镇人民政府案)

三、政府信息公开注意事项

1. 提供政府信息应全面完整

行政机关应当准确、完整、全面履行政府信息公开职责,不能随意地选择性公开。(见案例6张宏军诉江苏省如皋市物价局案,案例10如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案)

2. 主动公开与申请公开的关系

对于已经主动公开的政府信息,行政机关可以不重复公开,但应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。但是,如果提供的查询方式和途径不能准确、全面查询到申请人所申请的政府信息时,则视为没有或没有完整公开政府信息。(见案例10如果爱婚姻服务有限公司诉中华人民共和国民政部案)

3. 政府信息不存在的判断

有两个层面需要注意:第一、行政机关以信息不存在为由拒绝提供政府信息的,应当证明其已经尽到了合理检索义务;第二、申请人对于信息内容的描述,也不能苛刻其必须说出政府信息的规范名称甚至具体文号。

如果行政机关仅以申请人的描述为关键词进行检索,进而简单答复政府信息不存在,属于未能尽到检索义务。(见案例9张良诉上海市规划和国土资源管理局案)

4. 政府信息与档案信息的衔接处理

应将已经移交国家或当地档案馆的信息与存放在行政机关档案机构的信息加以区分处理。对于已经移交档案馆的信息,可以按照相关档案管理办法进行调取、查询和复制。但是,对于行政机关内部档案机关的信息仍属于政府信息。(见案例7彭志林诉湖南省长沙县国土资源局案)

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