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王南楠:罗马尼亚PPP新规介绍

欧盟的大多数国家目前都采用PPP的形式发展基础设施,建设学校、医院或者监狱,以及购买社会服务或者安全服务。罗马尼亚在2010年颁布了第178号法律,即政府和社会资本合作法(PPP法),由于其规定笼统,特别是程序上的规定具有某种利益倾向性,不具有可操作性,甚至被欧盟一度质疑,如果该法律实际实施,将会在罗马尼亚滋生大量的腐败,因此该法律自颁布以来,没有一个该法律项下的PPP项目得以成型。2016年罗马尼亚颁布了第233号PPP法律,取代了之前的PPP法,之后又颁布了第104/2017号政府紧急令对其进行了修订,但是罗马尼亚PPP项目依然毫无建树。2018年5月,罗马尼亚议会经过激烈的讨论,又通过了一个新的PPP法律,取代了2016年的233号法律,该法律以政府紧急令的形式以39/2018号于2018年5月18在第427号罗马尼亚官方公报上公布,并当日生效。
第39/2018号法律目前是罗马尼亚现行有效正在实施的PPP法律,就订立、实施以及终止政府和社会私人资本合作关系进行了规定。规定的PPP关系的目的是为了实现,或者根据情况对属于政府公共资产的一个物品和/或者多个物品进行恢复和/或者扩展,和/或者对某一公共服务进行运营。罗马尼亚政府对该法律的实施以及其功效给予了很大的期望,进而罗马尼亚政府也宣布了一些列该法律框架下的PPP项目,例如罗马尼亚将在摩尔多瓦地区的修建一条的高速公路(Targul Nemt-Iasi),预计投资12亿欧元,已经作为罗马尼亚第一个PPP项目予以立项,目前该项目的基础性研究报告已经由国家战略和预测委员会进行了公布。
罗马尼亚政府希望通过的该PPP法律有效的加强公共机构与社会资本在工程或者公共服务方面的合作。同时利用政府与社会私人资本合作的可持续性,就必要的社会公共项目进行投资,特别是在项目的第一阶段,完全通过社会融资以及就社会专业资源的资本化来提高公共服务的效率,从而减轻公共财政预算的压力。
罗马尼亚之前的PPP法对社会私人投资的进入限制较多,遏制了社会资本的进入,加之罗马尼亚政府以及项目本身融资能力较弱,因此没有成功案例。新的法律在这些方面进行了改进,主要亮点有:
1. 规定了PPP合同签订的期限不得低于5年,这样便于社会资本投资人收回投资以及获得合理的利润。
2. 取消了社会资本投入没有最低比例的要求
新颁布的法律不再要求私人资本至少要投入总体投资的50%的要求。当然,项目的融资还主要依靠社会资本,但是可以通过社会资本与公共资金的汇集获得。
3. 对政府公共方的投入比例进行了规定
新法规定政府公共机构方在PPP项目中的融资除了外部无需偿还的资金以及国家支持的补贴之外,其他的投入不超过项目整体资金的25%。
4. 社会私人资本方的融资
对于社会私人投资人的融资环节,新法依旧承接了旧法的规定:
- 全部来自于社会私人合作方的财政资源;或者
- 来自于社会私人合作方与政府公共方汇集的财政资源。
5. 规定了设立PPP合同专项基金
在新法生效的一年之内,即在2019年5月18日之前,政府应当就一个新的事项制定制定法律框架,即规定PPP专项基金的设立原则。
新的法律规定:PPP合同专项基金的成立来源于政府的财政和非财政的公共收入,包括政府补贴,将由专门的规范性文件对相应的专项基金的设立予以规定。
在政府批准的PPP项目的实施中,专项基金的设立将用于PPP项目中所需要的政府方对项目公司或者向社会方投资人的支付。
2018年12月29日,罗马尼亚生效了114/2018号政府紧急令,关于制定公共投资领域以及财政预算措施,修改和补充规范文件以及延长某些期限的法令。第114/2018号法令规定了PPP专项基金设立的条件以及政府方的职能,为确保社会私人方或者项目公司的融资提供了一定的保障。
6. 对项目公司定义的变化
在旧的法律中,规定在PPP合同关系中,项目公司由社会资本方持有,但是在PPP机构关系中,需要由公共机构方和社会资本方共同持有。新的法律取消了就持有项目公司实体性质的要求。
7. 为实现项目,规定政府公共方更多的投入模式
目前,政府公共方可以投入的模式有:
- 根据PPP合同的条件的约定,设定某些有利于项目公司或者社会投资人的权利而无需进行公共授标程序;
- 对项目公司的股本金的进行现金投入,不仅仅只对机构合作关系进行现金投入;对社会投资方或者项目公司承担某些付款义务;
- 为PPP合同提供融资的贷款机构或者金融机构提供担保。
8. 只需将签订的合同的副本递交给国家统计局(INS)备案,无需前置审查
在旧的法律中,要求在签订PPP合同的最终稿本之前将合同的稿本递交给国家统计局,国家统计局将从欧盟的规制角度对此进行分析和审查,而且不排除国家统计局将该稿本交给欧盟统计局征求意见的可能。而且对于PPP合同的修改,也需要履行该程序。新的法律取消了此项要求。
9. 国家战略与预测委员会将起草和授予特定的PPP合同
新的法律规定如果政府认为某些项目是国家战略问题,则可以通过政府令的形式,授权国家战略和预测委员会就PPP合同进行起草以及授予,并作为政府公共方代为实施。
10. 不再要求对如何分析项目融资性进行说明
PPP项目机制的基础研究应当分析并制定融资的可行性,但是在新的法律中不再将分析融资的可行性作为基本要求。
11. 对于确定合同期限形式
新的法律规定PPP合同的期限的确定主要是根据项目公司在实施项目的过程中的投资的折旧期以及投资的融资模式的条件。
而之前的法律规定,期限不能够超过社会资本方取得最低收入的预计的合理期限,当然,该收入需要能够回收投资成本,包括与实施工程或者服务的有关的成本,以及合理的利润。
12. 违反和制裁的内容全部被取消
除了合同中约定的违约责任,不再有其他的责任承担的规定。
13. 关于项目基础性研究的要求
项目的基础性研究需要在一些主要因素的基础上进行论证,因为绝大部分收入将来自于项目公司持有的通过使用公共物品者运营公共服务的收益,这是PPP项目的形成的主要目的,即政府公共方或者其他公共实体受益于项目而需要履行购买及支付义务。
14. 关于风险承担分配的规定
关于PPP合同中风险承担和分担的问题,由合同各方根据其能力条件对风险进行评估、管理以及控制。但是在旧的法律中,仅仅从政府方的管理和风控角度为条件考虑风险的分担。
15. 关于PPP关系的形式
罗马尼亚法律规定PPP的形式主要由两种:PPP合同关系和PPP机构关系。
16. 关于政府担保的规定
政府公共方可以采用一种或者多种模式对PPP项目进行投入,具体的法律有明确规定,特别需要强调的是可以向PPP合同的融资方提供担保,如果该融资方式贷款机构或者金融机构。
不论是PPP合同关系还是PPP机构关系,如果政府公共实体方就项目的实施提供支持,就政府公共合作方对在招标程序中获胜的社会私人合作方或者获胜的项目公司的支付义务提供担保,只有在该支付义务或者相关的担保在基础性研究报告以及招标文件中予以规定,才能够提供此类的支持,而且规定必须清晰、详细且明确,指明所取得该担保所需要的条件。
17. PPP与罗马尼亚公共采购的关系
根据第99/2016号部门采购法的规定,PPP合同还可以在部门领域的公用事业活动中采用,这些公用事业根据第51/2006号法律的规定,主要是由某个私人运营商就社区的公用事业进行运营。
另外,PPP法律规定的政府公共方定义的比罗马尼亚第98/2016号公共采购法、第99/2016号部门公共采购法以及第100/2016号工程和服务特许法中规定的合同订约当局或者合同实体范围要小。

小编按:
新年新气象,小编猪年第一天开工,先祝大家猪年吉祥、行大运、发大财。猪年虽然是猪年,但不是养猪之年,小编觉得春节这几天过得有些惭愧,所以决定现在要像猪一样做些贡献。
罗马尼亚今天上半年是欧盟轮值主席,除了对他加入申根报以期望之外,其他项目的实施也应该有些进展,特别是PPP项目。PPP项目在法律框架下不同于罗马尼亚公共采购项目,中国企业在PPP项目的运作上,特别是融资模式上已经极为成熟了,因此,在与欧盟企业竞争中应该有巨大的优势。而罗马尼亚对于PPP的运作不是很熟悉,我参考了罗马尼亚律师就PPP的介绍,大多是还是比较浅的。因此,中国企业很有希望进入罗马尼亚PPP项目市场,通过PPP项目的实施促进罗马尼亚PPP立法上的成熟。

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