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范小强:开采矿产资源资质存在的四大问题

《矿产资源法》第三条第三款规定,勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。第四款规定,从事矿产资源勘查和开采的,必须符合规定的资质条件。第十五条规定,设立矿山企业,必须符合国家规定的资质条件。
《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定,采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当向登记管理机关提交下列资料:(一)申请登记书和矿区范围图;(二)采矿权申请人资质条件的证明;(三)矿产资源开发利用方案;(四)依法设立矿山企业的批准文件;(五)开采矿产资源的环境影响评价报告;(六)国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。申请开采国家规划矿区或者对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源和国家实行保护性开采的特定矿种的,还应当提交国务院有关主管部门的批准文件。申请开采石油、天然气的,还应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气开采的批准文件以及采矿企业法人资格证明。
矿产资源法为了管控矿山企业的开采行为,设置了数道程序,一是符合资质条件的主体才能设立矿山企业,二是具备条件的主体才能申请并获批采矿许可证,三是具有开采资质条件的主体才能实施开采行为。矿产资源法的上述规定,主要存在如下问题:
一、混淆了企业法人设立登记许可与矿山企业开采许可之间的逻辑关系
当前,除了设立证券公司、银行等从事特定行业的企业法人需要前置审批外,设立一般企业法人不需要行业管理部门的前置审批,仅需到市场监管部门办理审批登记即可。
随着我国商事制度的改革完善及矿产资源法的修改,矿产资源法第十五条关于设立矿山企业资质条件的规定应予删除。例证就是2016年11月7日,《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国对外贸易法>等十二部法律的决定》删去《中华人民共和国煤炭法》第十八条 、第十九条 。
二、混淆了开采许可申请人资质与开采许可办理条件
在当前的矿产资源法律体系内未有关于开采许可申请人资质条件的专门规定,但原国土资源部制定的部分规范性文件中包含了一些关于资质条件的条款。
2011年,原国土资源部颁布了《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号),据此,一般而言,对于新立采矿权而言,其申请人应满足两方面的条件,一是企业法人,二是企业法人的注册资本不少于经审定的矿产资源开发利用方案测算的矿山建设投资总额的百分之三十。但申请特殊行业和特殊矿种的采矿许可证,尚需具备特殊资质或条件。
特殊行业主要是指油气行业,常规油气的申请主体是国务院批准的油气企业,目前主要有四家;在新疆面对民营资本放开的试点改革中,参加招拍挂的竞买人净资产要求不低于10亿元人民币;非常规油气的探矿权申请人已经放开,但资质条件要求较高,观察近几年的资质条件,页岩气不低于10亿元。
特殊矿种主要是国务院规定实行保护性开采的特定矿种,主要是指稀土矿和钨矿总量,符合总量控制指标要求或具有国家规定的大型企业集团资格。
需要注意的是,2018年1月,原国土资源部颁布了《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土资规〔2017〕16号),废止国土资发〔2011〕14号文,将一般矿山企业的资质放宽为“采矿权申请人原则上应当为营利法人”。
因此,不管是从理论上考虑,从法律上考虑,还是从实践中考量,采矿权申请人原则上为营利法人;该营利法人申请取得油气或者稀土等特定矿种,还需要特殊资质条件,例如净资产、开发主体资格等。
三、混淆了办理开采许可与建设项目许可的关系
当前,将项目主管部门出具的项目核准文件作为申请采矿许可证前置条件的情形可分为两类:一是煤炭探矿权人申请采矿权的;二是外商申请《外商投资产业指导目录(最新版)》中限制性矿种的。
计划经济时代,国家配置资源主要靠行政审批,项目配置资源是其主要表现形式,资源是为项目服务的。在当前,国家愈来愈强调市场在资源配置中起决定性作用,让政府发挥更好作用的背景下,应理顺建设项目核准文件与申办采矿许可证的关系。
采矿权作为一个矿山企业的核心生产要素,符合条件的市场主体都有权依法取得,国家应保障其独立实施开采行为或与其他人合作开发矿产资源的权利。
将项目核准文件作为申办采矿许可证的前置条件,法律行政法规依据不足;相反,从逻辑上说,当矿山企业取得采矿权后,为了开采矿产品,必须建设工程项目,则项目核准/备案机关作为宏观调控主管部门可依据产业政策等相关法律法规决定是否予以核准;如果予以核准,矿山企业可依法建设,如果不予核准,则矿山企业可依法转让采矿权等生产要素。
四、混淆了办理开采许可与从事开采行为许可的不同
根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条,开采矿产资源的环境影响评价报告作为申办采矿许可证的前置条件之一;根据国家安全生产监督管理局、公安部、监察部、国土资源部、国家工商行政管理总局、国家环境保护总局联合印发的《关于加强非煤矿山安全整治工作的意见》﹙安监管管一字﹝2002﹞29号﹚等文件,原国土资源部曾长期将安全生产监管部门意见作为颁发采矿许可证的前置要件之一。
而实践中,建设单位取得采矿许可证后,只有建设项目完成竣工验收,包括环保、安全、节能、职业病防治等单项设施验收合格后,办理安全生产许可证、排污许可证等证照后,才能正式投入生产。于是,资源主管部门也提示采矿权人,“申请人在取得采矿许可证后,须具备其他相关法定条件后方可实施开采作业” 。
但是需要注意的是,上述环评、安评都属于实施采矿工程建设项目过程中需要办理的有关手续,作为办理采矿许可证的前置审批手续并不科学、并不合理。主要理由如下:
1.环评批复曾作为立项核准前置文件之一,但是,2016年11月30日国务院发布的《企业投资项目核准和备案管理条例》取消了原《政府核准投资项目管理办法》第十二条将环评批复作为立项核准前置文件的规定。
2.建设项目环境影响评价批复文件与采矿许可证审批不具有必须前置的内在逻辑。
根据《环境影响评价法》第二十五条及《建设项目环境保护管理条例》第九条,建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的,其法律后果仅为建设单位不得开工建设,但并不能成为建设单位无法取得采矿权的原因。
3.《矿产资源开采登记管理办法》第五条要求申请人提供环评报告,并没有将主管部门对该环评报告的批复文件作为前置条件,而提供环评报告与提供环评报告批复文件具有明显不同,因此,从严格依法行政角度看,发证机关要求在申请采矿许可证是提交环评批复文件是没有法律依据的。
因此,采矿许可证仅是矿产资源法第三条第四款规定的开采矿产资源的资质条件之一,也就是说,对于采选一体化企业而言,要实施开采选矿行为,必须同时具备采矿许可证、安全生产许可证(矿山和尾矿库都需要)、排污许可证等。而理顺并规范办理采矿许可证的前置审批程序,对于改变探转采申请少则三年多则十年的审批现状,至关重要;对于企业推动建设进度、节约投资成本、早见效益,至关重要;对于减少行政纠纷、维护矿业健康可持续发展,至关重要。



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