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计珺:让权力不再任性:政府红头文件的审查与规范——专题四 行政规范性文件的监督途径——外部监督
专题四 行政规范性文件的监督途径——外部监督
行政规范性文件,虽然不是正式立法规定,但是却是行政机关实现行政管理的重要方式,直接反映出行政机关的行政管理能力和水平,并且对人们的日常生产生活影响重大。再加之,行政规范性文件的数量远远大于法律、法规以及规章的数量,因此一旦出现不合法或重大不合理之处,对于政府机关、公民、组织乃至社会的影响都是巨大的。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》也重点强调了要加强对行政规范性文件的监督程序。这两天,笔者将分两个专题和大家一起来聊一聊我国行政规范性文件的监督体系和基本程序。
根据监督主体的不同,对于行政规范性文件的监督可以分为内部监督,即行政系统内监督和外部监督,即行政系统外监督。基本体系如下图:



行政规范性文件的外部监督包括:权力机关监督、司法机关监督以及社会监督。
一、权力机关监督
权力机关监督,即人大及其常委会对行政规范性文件的监督。一般情况下,权力机关可以通过备案审查的方式对本级人民政府所制定的行政规范性文件进行监督。除了备案监督外,还根据国家机关对经备案的规范性文件的书面审查要求,公民、法人以及其他组织对经备案的规范性文件的书面审查建议,进行监督审查。
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》
第二十九条 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。
根据该条规定的授权,各地陆续出台了有关地方人大常委会对行政规范性文件进行备案审查的地方性法规,成为地方人大对本级政府制定的行政规范性文件进行监督的法定依据。例如《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等。
二、司法机关监督
人民法院在审理行政诉讼案件的过程中,作为会涉及到对作出行政行为所依据规范性文件合法性的判断。由于行政诉讼的受案范围不包括抽象性行政行为,所以对于行政行为所依据的规范性文件长期以来被排除在司法机关审查监督的范围之外。2015年修改后的《行政诉讼法》开始实施,新增了对于规范性文件的附带司法审查制度,从国家立法层面上确认了人民法院对规范性文件的司法审查权和处理权。(关于这项新制度,笔者将在明天结合最高人民法院的司法判例,展开深入探讨)
《行政诉讼法》
第五十三条  公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第六十四条 人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。
三、社会监督
 社会监督,主要是指公民、法人或其他组织基于公众参与决策和维护自身合法权益的需要,而对规范性文件进行的监督。根据我国法律法规以及规章的规定,社会监督的主要形有以下几种:
1、通过参与座谈会、论证会、听证会或公开征求意见等形式参与规范性文件的制定程序。
2、向行政规范性文件的制定机关、备案审查机关以及同级人民政府法制机构提出书面审查建议。
3、向有权对行政规范性文件进行备案的地方人大常委会提出书面审查建议。
4、在行政复议或行政诉讼过程中,对行政行为所依据的行政规范性文件申请审查。

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