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计珺:让权力不再任性:政府红头文件的审查与规范——专题三 行政规范性文件的监督途径——内部监督
专题三 行政规范性文件的监督途径——内部监督
行政规范性文件,虽然不是正式立法规定,但是却是行政机关实现行政管理的重要方式,直接反映出行政机关的行政管理能力和水平,并且对人们的日常生产生活影响重大。再加之,行政规范性文件的数量远远大于法律、法规以及规章的数量,因此一旦出现不合法或重大不合理之处,对于政府机关、公民、组织乃至社会的影响都是巨大的。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》也重点强调了要加强对行政规范性文件的监督程序。这两天,笔者将分两个专题和大家一起来聊一聊我国行政规范性文件的监督体系和基本程序。
根据监督主体的不同,对于行政规范性文件的监督可以分为内部监督,即行政系统内监督和外部监督,即行政系统外监督。基本体系如下图:
12.26图1

行政规范性文件的内部监督包括:制定机关的自行监督、上级行政机关的层级监督以及行政复议机关的审查监督。
一、自行监督
自行监督,主要是指行政规范性文件的制定机关在制定规范性文件的过程中或实施后,对规范性文件进行审查的行为,主要包括法制部门的合法性审查制度和规范性性文件的定期清理制度。在上一篇关于行政规范性文件制定程序中,笔者已经对合法性审查和定期清理制度进行了介绍,在此不再赘述。

二、层级监督
层级监督,主要是指上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对政府工作部门所制定的规范性文件,通过改变或撤销不合法、不适当的规范性文件实施监督和通过备案审查制度实现监督两种方式。
(一)通过改变或撤销的方式实施监督
主要法律依据:
《宪法》
第八十九条  国务院行使下列职权:

(十三)改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;
(十四)改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;

第一百零八条 县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。
(二)行政规范性文件的备案审查制度
目前,具有地方政府规章制定权限的省、市级人民政府基本都通过制定规章的形式对行政规范性文件的制定、备案管理等进行了规定,已经形成了“四级政府、三级报备”的框架。
综合各地规定,行政机关对行政规范性文件的备案审查基本流程如下:
12.26图2
三、行政复议机关监督
根据《中华人民共和国行政复议法》第7条、第26条以及第27条的规定,行政复议机关在审理行政复议案件过程中,对于行政行为作出的依据认为不合法的或是经申请人申请的,可以对规范性文件进行审查。
第七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:
(一)国务院部门的规定;
(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;
(三)乡、镇人民政府的规定。
前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。
第二十六条 申请人在申请行政复议时,一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的,行政复议机关对该规定有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理,有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。
第二十七条 行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。

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