简体中文 ENGLISH

雨仁研究

雨仁研究 > 理论研究 >

计珺:让权力不再任性:政府红头文件的审查与规范——专题二 行政规范性文件的制定程序

目前,行政规范性文件的制定程序缺乏统一的法律规范。由于行政规范性文件的效力低于法律、法规以及规章,严格来讲不属于法律规范性文件的范畴,因此并未纳入《立法法》等国家法律规范的范畴。除了《中央中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等文件中对于规范性文件审查提出了制度性要求外,国家层面对于行政规范性文件的程序性规定主要集中在2018年公布的《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(以下称《通知》)以及《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》两个文件当中。
与国家没有立法规定不同的是,各地具有规章制定权限的省级政府以及省会城市、较大城市、以及经济特区所在市大部分都通过地方政府规章的形式制定规范性文件制定、审查备案等方面的规定。今天,笔者将结合《通知》中对于行政规范性文件的制定程序要求,选择部分省份的相关规定,对于行政规范性文件制定程序进行梳理分析。

行政规范性文件的制定,一般包括起草、征求意见、法制审查、审议决定以及发布实施五个基本程序。需要说明的是,这五个环节,并不是制定行政规范性文件的全部程序内容,但却是对规范性文件的效力产生直接影响的关键环节,故在此针对这五个环节重点论述。另外,关于行政规范性文件的备案制度,笔者将放在后期关于规范性文件的监督中进行分析。
根据《通知》对于行政规范性文件制发程序的规定:
行政规范性文件必须严格依照法定程序制发,重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。要加强制发程序管理,健全工作机制,完善工作流程,确保制发工作规范有序。
国务院对于对行政规范性文件五点程序要求,基本可以对应行政规范性文件制定五个基本程序,如下图所示:
 
一、起草

(一)起草主体
草拟行政规范性文件的草案,以制定机关起草为原则,以邀请有关专家(机构)参与起草或委托有关专家起草为例外。
 

(二)主要内容
行政规范性文件内容,涉及到行政管理事务的方方面面。在各地规范性文件制定程序的规定中,一般采取禁止性规定的方式,对于其主要内容进行限定。
一般禁止性规定包括:
1、不得超越行政职权范围;
2、不得设定行政许可、行政强制、行政处罚和应当由法律、法规及规章设定的事项;
3、不的违法增加公民、法人和其他组织的义务,限制公民、法人和其他组织的权利。
除了一般规定外,《通知》又新增了两项禁止性规定:
1、不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;
2、不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施,违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动,违法设置市场准入和退出条件等。

(三)调研与评估
起草规范性文件时,起草机关应当对于制定行政规范性文件的必要性、可行性进行研究,对于规范性文件涉及的社会管理领域情况、拟确定的主要制度及措施等的合法性、合理性、可行性进行论证。
《通知》则进一步指出,对专业性、技术性较强的行政规范性文件,要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明,作为制发文件的重要依据。

二、征求意见
征求意见,一般分为两种方式:
第一、特定征求意见形式,即有针对性的采取书面征求意见,召开座谈会、论证会、听证会等方式听取多方面意见。
书面征求相关机关及组织的意见,是制定机关的通行做法。对于涉及专业性、技术性较强的规范性文件,或对公民、法人或者其他组织权利义务影响较大、公众普遍关注的,则应根据实际情况采取座谈会、论证会或听证会的方式进行。
第二、公开征求意见形式,即以向社会公布规范性文件草案的形式广泛征求意见。
公开征求意见,并不是所有行政规范性文件制定的必经程序,一般对于涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织的权利义务产生重大影响的行政规范性文件,应当向社会公开征求意见。但是,也有一些省份如浙江省,已经将向社会公开征求意见作为规范性文件征求意见的必要形式之一。

三、法制审查
行政规范性文件草案起草完成后,应由制定机关的法制部门进行审查并提出审查意见。
(一)合法性审查
法制审查,主要是合法性审查,主要内容包括:
1、制定主体及职权的合法性;
2、制定内容是否符合法律、法规、规章以及上级政策的规定;
3、制定程序的合法性。
(二)合理性审查
合法性审查,是对规范性文件法制审查的基本原则。除了合法性审查外,有些地方也将规范性文件的合理性问题作为审查的一项重要内容。
《江苏省规范性文件制定和备案规定》第十三条规定:
 规范性文件草案送审稿,由制定机关的法制机构负责审核。审核的主要内容包括:
1、内容是否合法,与其他相关规范性文件是否协调一致;
2、程序是否符合规定;
3、主要制度和措施是否合理、可行;
4、体例结构和文字表述是否规范。

四、审议决定
审议决定,是对制定行政规范性文件的决策环节,目前各地都采取了集体讨论(审议)的集体决策制度,这也符合《通知》“坚持集体审议”的规定。但是,对于集体决策的具体形式,各地规定不尽相同,有的仅表述为“集体审议决定”,但是具体形式却没有明文规定。
根据《通知》的规定,集体审议的具体形式应为:
 

五、发布实施
所有行政规范性文件,未经公开发布不得作为实施行政管理行为的依据。行政规范性文件的发布实施,主要有三项基本制度:
(一)“三统一”制度
“三统一”制度,即要求对行政规范性文件要施行统一登记、统一编号、统一印发。除了《通知》对“三统一”制度作出了明确规定外,部分省份也将“三统一”制度作为本地规范性文件管理的重要制度。如吉林、甘肃、浙江等。
(二)有效期制度
行政规范性文件,一般应当注明有效期。各地对于文件有效期的规定不尽相同,但基本是按照最长不超过5年,“暂行”规定、“试行”规定不超过2年的原则进行。而对于未标注有效期的规范性文件,则有适用5年、2年等不同规定。例如:
吉林省
未规定有效期的,有效期一般为5年,标注“暂行”“试行”等字样的,有效期为2年。
甘肃省
规范性文件应当标注有效期限,有效期限最长不得超过5年;名称冠以“试行”的不得超过2年,“暂行”的不得超过1年。有效期限届满,规范性文件自动失效。
浙江省
行政规范性文件涉及内容属于阶段性工作的,应当载明有效期。届满后需要继续实施的,制定机关应当在有效期届满前重新公布并明确有效期。
湖北省
规范性文件有效期一般为5年。标注有“暂行”、“试行”的规范性文件,有效期为2年。没有明确有效期的规范性文件,有效期为2年。
内蒙古自治区
规范性文件实行有效期制度,有效期不得超过5年。名称冠以“暂行”、“试行”的,有效期为2年。规范性文件应当明确有效期,有效期自规范性文件施行之日起计算。
(三)定期清理制度
定期清理,是指制定机关对本机关制定的规范性文件应进行定期审查,对于不符合法律法规规章或国家政策的,以及不适应经济社会发展要求的,应当及时进行修改、或废止。各地对于定期清理的时限也不尽相同,清理期限基本在在2-5年之间,以每2年进行一次清理居多。例如:
吉林省
规章每5年进行一次清理,规范性文件每3年进行一次清理。
浙江省
制定机关应每隔两年对本机关制定的行政规范性文件组织全面清理。
甘肃省
规范性文件实行定期清理制度,每2年清理一次;有特殊情形的即时清理,清理结果及时向社会公布。
湖北省
制定机关每5年组织一次规范性文件清理,及时向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录,并做好编纂、汇编和报送备案工作。
江苏省
制定机关应当每隔两年对规范性文件进行一次清理。
河南省
规范性文件应当每隔2年进行一次清理。
内蒙古自治区
制定机关应当每两年对规范性文件进行一次清理,清理后应当在30日内向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录,并按照本办法第二十九条规定报送备案。


关注雨仁律师事务所官方微信

雨仁律师事务所地址:北京市西城区月坛北街26号恒华国际商务中心A座422室
邮编:100045电话:+8610-58566980/1/2/3 传真:+8610-58568919
版权所有 2015-2019 雨仁律师事务所 京ICP备17063172号-1 京公网安备110102001813

加载中...