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计珺:让权力不再任性:政府红头文件的审查与规范
让权力不再任性:政府红头文件的审查与规范


编者按:
近日,国务院办公厅印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,司法部副部长刘炤在答记者问时指出:指导意见第一次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等作出全面、系统的规定,与今年5月国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》,共同构成行政规范性文件制定和监督管理的基础性制度措施。
实践中,除了法律法规及规章外,还存在数量庞杂的各类行政规范性文件,也称为“红头文件”。由于行政规范性文件具有成本低、效率高、灵活性等优势,因此行政机关会通过制定发布各种行政规范性文件的方式执行法律法规及国家、地方政策,导致行政规范性文件的制定数量远远超过了立法文件。例如,根据重庆市人民政府官网的公布的数据显示,截至2018 年1 月3 日,重庆市制定的地方政府规章为286 件,规范性文件为4240 件,两者相差近14 倍。而往往又是这些落实和执行法律法规、政策的具体规范性文件,最终又对公民、法人及其他组织的权利和义务产生了直接且重大影响。本周,笔者就和大家一起了解事关每一个人的行政规范性文件。

专题一:关于行政规范性文件的界定
一、行政规范性文件的定义
对于行政规范性文件目前,尚没有法律界定。但是,随着依法治国、依法执政、依法行政共同深入推进,作为直接关系到公民、法人和其他组织的合法权益,关系到政府公信力和权威性的行政规范性文件,对其制定、审查和公布实施也提出了更高的标准和要求。
1、国务院规定
2018年5月,《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)对于行政规范性文件的定义为:行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。
2、各省规定
除了国家层面对于行政规范性文件进行了界定之外,各省也出台了相关规范性文件制定、管理以及备案等方面的规定。
《北京市行政规范性文件备案规定》第二条规定:本规定所称行政规范性文件,是指市人民政府工作部门、区人民政府及其工作部门、乡镇人民政府(以下统称制定机关)制定的,涉及公民、法人和其他组织权利和义务,具有普遍约束力的文件;不包括制定机关的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的处理决定,以及涉密和依法不对外公布的文件。
《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第二条规定:本规定所称的行政规范性文件,是指除政府规章外,行政机关依据法定职权或者依据法律、法规、规章制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务,具有普遍约束力且可以反复适用的文件。
《湖北省行政规范性文件管理办法》第二条规定:本办法所称行政规范性文件,是指除政府规章以外,由本省各级人民政府,县级以上人民政府工作部门、法律法规授权实施公共管理的组织,依照法定权限和程序制定的,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。
《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条规定:本办法所称行政规范性文件,是指除政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人或者其他组织权利义务,在本行政区域内具有普遍约束力,在一定时期内反复适用的公文。
二、行政规范性文件的特征
根据国务院以及各地方人民政府对于行政规范性文件的定义,可以概括其主要特征有:
1、行政性
第一、制定主体为行政机关(包括人民政府及其工作部门)或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,均须具有行政管理职能。
第二、制定内容是为了保障法律法规及政策的顺利实施和执行。
2、规范性
第一、空间上,在本地区范围内具有普遍约束力。
第二、时间上,在一定时期内可以反复适用。
第三、程序上,必须依照法定职权和程序制定。
3、外部性
第一、经过公开渠道对外公布被公众知晓。
第二、对公民、法人及其他组织的权利义务产生实际影响。
4、排除规定
根据上述规定,国务院制定的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章均被排除在行政规范性文件范围之外。这与《行政复议法》以及《行政诉讼法》关于对规范性文件的附带审查范围基本一致。

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