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刘占国、范小强、马于淇:行政主体不履行行政复议决定时,行政相对人的维权路径?


行政复议是行政相对人保护自身合法权益的重要手段,是复议机关居中行使准司法权进行的裁决,且行使着上级行政机关专业判断权,对于上级行政机关监督、及时纠正下级行政机关的违法行政行为,对于推进行政机关依法行政具有重要意义。
行政复议决定是行政复议机关根据申请人的要求,对具体行政行为进行审查后所得出的结论,一经送达就发生法律效力,申请人、被申请人都应当履行。同时,行政复议机构具有督促被申请人履行行政复议决定的法定义务。根据有关法规及典型案例,如果被申请人不主动履行行政复议决定书,则申请人有权通过如下路径保护其合法权益。
1.请求行政复议机关向被申请人发出《责令限期履行通知书》
根据《行政复议法》第三十二条第二款,被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,行政复议机关有义务责令被申请人限期履行。
根据《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第七条和《国土资源行政复议规定》第三十一条,被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,申请人可以申请行政复议机关向被申请人发出《责令限期履行通知书》。
参照(2017)最高法行申6861号中华人民共和国最高人民法院行政裁定书,“不履行行政复议决定”是指被申请人明确表示不能执行复议决定或者不予理睬复议决定的内容,仍然按照自己的原来意愿去办理,或者仍然坚持原行政行为。“无正当理由拖延履行行政复议决定”是指被申请人坚持自己的意见不立即采取措施执行行政复议决定。
2.请求被申请人的其他上级行政机关向被申请人发出《责令限期履行通知书》
根据《行政复议法》第三十二条第二款,被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,有关上级行政机关也有义务责令被申请人限期履行。
需要注意的是,根据我国《行政复议法》第十二条,行政相对人对于我国县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,我国实行上一级行政机关选择管辖制,即:申请人可根据案件情况、便利性、法治环境等因素,自主选择行政复议机关,既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。但是,基于依法行政、法治统一、政府效能、保护行政相对人合法权益原则,在被申请人不履行行政复议决定时,具有责令被申请人限期履行义务的行政机关范围是更宽泛的。
如果申请人向该部门的本级人民政府提起行政复议的,则该人民政府作为行政复议机关,在该部门不履行行政复议决定时应依法责令其限期履行;同时,该部门上一次行政机关及其更高级别的上级管理机关也具有责令其限期履行的法定义务。
如果申请人向该部门的上一级行政机关提起行政复议的,则该上一级行政机关作为行政复议机关,在该部门不履行行政复议决定时应依法责令其限期履行;同时,作为该部门上级管理机关的人民政府也具有责令该部门限期履行的法定义务。
3.申请国家行政赔偿
如果行政复议决定书确认被申请人的行政行为违法,而申请人由于该行政行为受到了损失,根据《国家赔偿法》第四条和第七条,申请人作为受害人有权提出行政赔偿,而做出行政行为的被申请人为赔偿义务机关。
申请人向赔偿义务机关提出行政赔偿申请后,赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内,做出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未做出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。
4.向有管辖权的人民法院申请强制执行行政复议决定
虽然我国《行政强制法》等现行法律并没有赋予行政相对人作为非诉执行的申请人,但是从有关司法解释及法理中,笔者认为,申请人有权向有管辖权的人民法院申请强制执行行政复议决定。
原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》法释[2000]第8号第九十条规定:“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为,参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。”从体系解释的角度看,既然权利人可申请人民法院强制执行具有可执行内容的行政裁决类文书,则被申请人不履行行政复议决定的,权利人也可以申请人民法院对具有可执行内容的行政复议决定强制执行。
对此,我国部分行政审判法官也持有类似观点,“对本案而言,当酉阳县规划局不履行行政复议决定,李更新、余振华可以申请人民法院参照非诉执行程序执行行政复议决定。” 最高人民法院法官在(2017)最高法行申6861号中华人民共和国最高人民法院行政裁定书说理部分,同时认为,如果复议机关或上一级行政机关对被申请人没有采取责令限期履行措施,申请人可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院有关执行的司法解释向人民法院申请强制执行。
5.向有关上级机关和纪检监察机关举报
根据《宪法》第四十一条第一款,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,
《行政复议法》第三十七条 被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
6.需要特别注意的是,在已有行政复议决定约束的情况下,实务中申请人针对不履行复议决定行为提请行政复议或行政诉讼的权利受到限制
最高人民法院法官在个案中认为“对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的救济,法律只规定了行政系统内部的监督渠道。结合《行政复议法》第三十八条的规定来看,这一监督程序的实现,是通过‘行政复议机关负责法制工作的机构发现’,进而‘向有关行政机关提出建议’,最终由‘有关行政机关’作出处理的。固然,行政复议申请人的举报和反映可以成为行政复议机关负责法制工作的机构‘发现’不履行复议决定线索的渠道,但法律并没有赋予行政复议申请人要求启动这一内部监督程序的权利,更没有赋予行政复议申请人针对行政复议机关负责法制工作的机构的答复行为向更高一级的行政机关再次申请行政复议的权利。”
而最高人民法院法官在另一份行政裁定书中表达了类似观点,认为申请人就同一请求在已选择行政复议进行救济且有复议决定的情况下,再次提起行政诉讼,违反“一事不再理”原则及缺乏诉的利益,亦不符合行政行为效力理论。
综上,小强认为,当被申请人不履行行政复议决定时,申请人可以先向行政复议机关或上级行政机关寻求救济,如果没有效果,可以尝试向管辖法院申请执行行政复议决定;如果法院不予受理,则可向被申请人行政不作为提起行政诉讼或者提起行政赔偿诉讼。

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