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计珺:各类保护地内矿业权退出及补偿系列专题三

如上一专题所述,目前涉及到各类保护地内矿业权退出与补偿,国家并未出台具体方案或意见,大部分省份虽然出台了相关政策,但多数属于原则性内容,没有具体的退出及补偿方案与程序,或有仅规定了矿业权退出的时限与要求,但是涉及到矿业权人权益的退出及补偿问题却没有具体规定。笔者也发现,理论界和实务界也有不少专业人士对于涉及保护地内矿业权退出程序提出了建设性意见,呼吁应当遵循正当程序、分类分批差别化退出及补偿。对此,笔者赞同。但是结合国家目前的环境保护政策趋势以及依法行政的基本要求,在进行本专题讨论时,涉及内容不仅仅只包括矿业权的退出程序问题。笔者认为要想妥善处理该问题,至少应从以下四方面的程序着手。

 



一、矿业权退出及补偿程序
在现行的法律框架下,司法机关(最高人民法院)认为:矿业权兼具民事物权和行政许可双重属性。目前,有观点认为矿业权退出程序应当参照土地征收或房屋征收的程序进行。笔者认为,在土地征收、房屋征收与矿业权退出程序并不具有可类比性。因为,虽然矿业权被物权法界定为用益物权,但是与国家作为矿产资源所有权人相比,仍不具有对等地位。而在土地征收程序中,被征收人村集体,却是集体土地的所有权人。而在国有土地房屋征收程序中,房产被征收人,也是所有权人。因此,部分观点认为以物权法作为保卫矿业权的依据,并不充分。结合物权法、行政许可法以及国家和各省出台的相关矿业权退出及补偿相关意见,笔者认为矿业权退出及补偿的基本原则及主要程序如下:
(一)基本原则
   保障权益,矿业权人的合法权益应得到充分的尊重和保障,给予矿业权人知情权、话语权以及平等协商的权利。
   公平合法,处理矿业权退出及补偿应当有法律法规依据,尊重历史与客观情况。
   分类处置,客观综合评估矿业权及各类保护地功能定位和保护程度,分类进行处置,特殊问题、遗留性问题予以特别解决。
   有序退出,避免“一刀切”的方式,根据遭破坏程度、保护地情况以及矿产资源储量、矿山关停及后续问题处理复杂程度等科学设定退出时限,有序退出。
(二)基本程序
1、核查区域内矿业权情况
在对区域内矿业权进行全面调查摸底、分类梳理、系统分析的基础上,对矿业权证的合法性、有效性进行评判并及时进行公布。对于由于企业自身原因已超过有效期的矿业权、通过欺骗、隐瞒等方式获得的矿业权应分别通过注销行政许可程序、撤销行政许可程序予以解决。但,应当注意行政行为的合法程序以及矿业权人的合法权利。
2、明确各类保护地基本情况
对区域内各类保护地进行集中梳理,特别是对于各类保护地的功能定位、保护级别及类型、管理状况、边界确定、设立时间及程序以及相关法律法规政策依据等方面内容。集中梳理后的情况应当及时进行公布。
3、制定退出补偿实施方案
根据区域内矿业权及各类保护地的情况,结合实际实际情况制定切实可行且具体详细的退出补偿方案。对于退出补偿方式、具体程序、补偿内容、退出期限以及权利义务等进行明确。退出补偿具体方案的制定,应适用规范性文件的制定程序,经过合法性审查、专家论证、社会风险评估、公开征求意见等程序。保证退出补偿具体方案有法律法规依据又符合本地实际情况。
4、明确退出方式
政府及相关职能部门应就矿业权与各类保护地重叠情况书面通知矿业权人,并按照本区域退出及补偿实施方案拟定初步退出补偿意见与矿业权人进行协商。对于重叠区域面积有异议的,应重新进行勘测确定。对于退出补偿意见,允许矿业权人提出建议并进行充分协商确定。
5、签订退出补偿协议或作出相关决定
政府与矿业权人达成退出补偿合意的,应签订退出补偿协议。协议内容,应对退出程序及补偿标准和方式、协议履行以及双方权利义务进行明确约定。
对于无法达成退出补偿协议,确需退出的矿业权,则应作出(部分)撤回行政许可或变更行政许可的决定,全部退出的同时应当由政府作出关闭决定。应当注意通过决定方式进行矿业权退出的,矿业人依然享有进行合法合理补偿的权利。
6、双方各自履行义务
协议签订或相关决定作出后,各方按照法定或约定权利义务的内容各自履行。矿业权人应按照规定或约定,及时进行矿业权变更或注销申请。相关职能部门应及时进行审批登记及公告程序。作为履行责任主体的政府则应当积极筹措用于补偿的资金,或协调可用于置换的资源区块。
7、退出情况验收
矿山关闭或退出后,应及时履行环境恢复治理义务,并最终由政府组织验收。
8、补偿的支付、兑现
对于何时支付补偿或进行资源置换,除了湖南省明确规定在支付补偿的同时进行矿山关闭等工作,其他省份对于何时支付补偿均没有明文规定,这对于矿业权人十分不利。首先,对于价款(也可将价款退付问题作为单独一项,不并入补偿金中考虑)应当在矿业权人提出变更或注销申请,实际启动退出程序时,就开始进入退付程序。对于补偿的支付,可以考虑分期支付,可由双方在退出补偿协议中进行约定。
二、各类保护地的设立及管理程序
各类保护地的设立及管理都有相对应的法规、政策规定或相关规划的编制要求、评审要求。因此,在处理矿业权退出问题时,除了及时梳理矿业权相关情况外,对于各类保护地设立及管理情况也应当进行及时梳理、评判以及适度调整。
国务院在《建立国家公园体制总体方案》中,就明确指出“理清各类保护地的关系……进一步研究自然保护区、风景名胜区的自然保护地功能定位”。另外,目前正在进行的关于生态保护红线范围的划定、国家公园的试点工作,都是为了解决过去各类保护地管理分散、界限不清、标准不一等问题,实现各类保护地的准确界定与有效管理。

三、涉及各类保护地矿业权出让程序
在目前环保高压政策下,涉及各类保护地内的矿业权正在逐步退出,不会再新设矿业权,但是值得注意的是仍有一些由于政府未尽到审慎审查义务或政策变化等原因而导致部分涉及保护地的矿业权通过招拍挂方式出让后,不能办理权证或进行开采,而面临纠纷的情况。一部分属于环保政策收严后,原不属于禁采区而目前要求退出的情况;一部分属于政府未尽到审查义务而出让不符合环保政策要求的矿业权;还有一部分则属于在生态保护红线划定过程中,未及时予以从红线内抠除却被招拍挂出让的矿业权。
对于以上情况的处理,则应区分是属于确因政策原因变化导致出让不能还是由于政府疏漏而导致出让不能的情况。如果属于前者,那么应当退还受让人所交纳的出让金及相关费用,如有其他损失的则应进行适当补偿。如果属于后者,除了退还出让金及相关费用外,对于受让人的直接经济损失还应当进行赔偿。

四、规范性文件制定与审查程序
笔者发现,自上而下的矿业权清理开始后,特别是省级以下人民政府及相关职能部门,频发各类相关规范性文件或是其他红头文件,对于矿业权处置问题进行了规定。这些文件,一般由政府或国土部门、环保部门或其他职能部门在其职权范围内制定,且涉及矿业权人的权利、义务,并在本区域或其管理范围内具有普遍约束力能够反复适用,实质上均属于规范性文件。但是,这些规范性文件,无论从制定程序上、上位法依据上还是文件的审查和备案以及公开公布程序上,还是从变相增加行政相对人负担减损行政相对人义务上看,都不符合相关规范性文件的法定程序。
例如,针对自然保护区矿业退出问题,河南省国土资源厅曾先后印发了《关于深入学习贯彻<矿业权出让制度改革方案><矿产资源权益金制度改革方案>精神的意见》(豫国土资发〔2017〕120号以,下称“120号文”)、《关于做好自然保护区内矿业权退出有关事宜的通知》(以下称“《通知》”)以及《关于印发河南省各类自然保护区矿业权处置工作方案的通知》(豫国土资发〔2017〕129号,以下称“129号文”)。在120号文和《通知》中要求自然保护区外围100米或300米外保护地带,没有上位法律依据。另外,根据《河南省行政规范性文件管理办法》第十七条规定,规范性文件应当自形成之日起20个工作日内,由制定机关通过本级人民政府门户网站和部门网站向社会公布……未经公布的规范性文件,不得作为行政管理的依据。而经公开查询,上述部分文件也未在公开渠道予以公开。
除了规范性文件之外,还有大量的以通知、告知、提示等方式存在的不规范政府文件,比如要求矿业权人于某年某日之前办理变更手续,否则不再受理等等。大量不规范的文件,却直接对矿业权人的切实利益造成了重大影响。
对于违法违规制作发布规范性文件影响相对人权益的情况,已经引起了国家和有关部门的高度重视,并已在出台政策予以纠正。
《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)规定:“地方各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查,发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益,损害政府形象和公信力的,要加大查处力度,对负有责任的领导干部和直接责任人员,依纪依法追究责任。”
目前,自然资源部也公布了《关于<自然资源部立法工作程序规定(征求意见稿)>和<自然资源规范性文件管理规定(征求意见稿)>公开征求意见的通知》,加强了对于自然资源行政管理领域内的规范性文件的制定、审查以及公布的管理。


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