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计珺:各类保护地内矿业权退出及补偿系列专题

 

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各类保护地内矿业权退出及补偿系列专题

 

 

 
 

专题一:这几年,让你眼花缭乱的各类保护地

 

2017年2月7日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,2017年7月5日,原国土资源部印发《关于印发<自然保护区内矿业权清理工作方案>的通知》,2017年9月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《建立国家公园体制总体方案》,近年关于环境保护政策规定频出,最初由从自然保护区内矿业权清理退出工作,已逐步发展成为涉及自然保护区、风景名胜区、森林公园、水源保护地以及生态保护红线等等诸多各类禁止开发区域内的矿业权的全面清理与退出。

 

本文中,笔者将梳理近年与矿业权退出活动密切相关的各类保护地概念和规定。只有弄清楚各类保护地的定义、渊源以及相关法律、法规及政策规定,才能够为合法合理解决矿业权退出与补偿问题理清思路。

 

一个基础:全国主体功能区规划 

 

2010年12月21日,国务院印发《全国主体功能区规划》(以下称《规划》),对我国国土空间开发作出战略性、基础性和约束性规划。根据《规划》,按照开发方式的不同,我国国土空间被分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

 

 

重点生态功能区,即生态系统脆弱或生态功能重要,资源环境承载能力较低,不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件,必须把增强生态产品生产能力作为首要任务,从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。而在重点生态功能区中,需要禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区属于禁止开发区。

 

目前,我国已经建立了25个国家重点生态功能区,涉及674个县级行政区等。分为四种类型,即水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型。

 

两个体系:生态保护红线与自然保护地体系

 

根据,近年来国家出台的相关政策及发展趋势来看,生态保护红线以及各类自然保护地均将以全国功能区划为基础,纳入禁止开发区域,实行最严格的保护。

 

◆   《全国主体功能区规划》2010

 

今后新设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园,自动进入国家禁止开发区域名录。 

 

◆   《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》2017

 

生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动,严禁任意改变用途。

 

◆   《建立国家公园体制总体方案》2017

 

国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。

 

自然保护地体系

 

1、以自然保护区为主体向以国家公园为主体的转变

 

自1956年我国建立第一个自然保护区以来,经过60多年的发展,形成了以自然保护区、风景名胜区、自然遗产地、森林公园、地质公园、湿地公园、沙漠公园、水利风景区、水土流失重点防治区、物种资源保护区等十多种类型的自然保护地体系。2017年,国务院印发了《建立国家公园体制总体方案》,标志着我国自然保护地体系将从以自然保护区为主体转变为以国家地质公园为主体。

 

 

以国家公园体制的建立,主要目标是解决交叉重叠、多头管理的碎片化问题使国家重要自然生态系统原真性、完整性得到有效保护,形成自然生态系统保护的新体制新模式。到目前,我国已设立10个国家公园体制试点,其中大熊猫国家公园,就包含了42个自然保护区、1个自然保护小区、14个森林公园、55个国有林场、13个风景名胜区以及5个地质公园。

 

 

 

2、以多部门管理向单一职能部门管理的转变

 

2018年3月《深化党和国家机构改革方案》,将国家林业局的职责、国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合,组建国家林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子,实现自然保护地的统一管理。

 

 

生态保护红线

 

2013年,中共十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“生态保护红线”概念,至2017年2月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,同年5月原环境保护部与国家发改委联合出台了《生态保护红线划定指南》,明确了生态保护红线的定义、内涵、划定标准以及保护。

 

生态保护红线,是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界,是国家和区域生态安全的底线。

 

生态保护红线区,一般包括重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域。根据《生态保护红线划定技术指南》的相关规定,确定生态红线基本流程如下:

 

 

关于生态保护红线更多内容,可见笔者往期文章介绍,在此不再赘述。

 

`三
自然保护地体系与生态保护红线的关系

 

生态保护红线与自然保护地体系,均为我国生态文明建设及生态文明体制改革中的重要工作内容,两者存在着一定的重叠及关联。自然保护地体系是生态保护红线划定的基础,生态保护红线的划定应符合“以国家公园为主体的自然保护地体系”建设要求。

 

“以国家公园为主体的自然保护地体系”更加注重的对于现有各类自然保护地管理区域、类型、保护对象、管理部门等进行整合与统一,并在此基础上形成自然保护地的统一立法与管理,解决碎片化管理问题。而生态保护红线,则是在空间概念上,根据《生态保护红线划定指南》的技术要求,将严格保护性、保护为主性两类保护地全域以及开发并重型保护地中的核心区域划入生态保护红线范畴。无论是生态保护红线的划定,还是以国家公园为主体的自然保护地体系的建立,均应以我国国土空间主体功能区规划为基础。

 

 

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