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刘占国、范小强:矿业权避让退出的,有权依法获得补偿
2018年5月25日,甘肃省人民政府办公厅发布了《关于开展全省各级各类保护地内矿业权分类处置的意见》(甘政办发【2018】85号,以下简称85号文)指出,本意见处置范围是与各级各类保护地范围存在重叠的矿业权,分为注销退出、扣除退出和补偿退出。其中,扣除退出是针对矿业权与保护地部分重叠的,可以采取扣减重叠部分避让保护地的方式进行退出。但是,85号文强调:“以扣除方式退出的,在扣减重叠区域后,办理矿业权变更登记手续,也不予补偿。”
笔者认为,在矿业权先于自然保护区设立的情况下,为了公共利益,有关主管部门缩小矿区面积,要求矿业权人避让退出的,应依法给予补偿。85号文的有关规定并不周延,主要理由如下:
1.违反了《行政许可法》第八条规定
《行政许可法》第八条规定,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。
由于新建自然保护区、自然保护区调整边界而使原本不在保护区范围内的矿业权与有关保护地形成了事实上的重叠,则如果矿业权部分区域与保护地重叠,在扣除重叠面积后,仍然具有保留矿业权必要的,则这种情形符合《行政许可法》第八条第二款规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的”情形,发证机关等主管部门为了环境等公共利益需要,有权依法缩小已经生效的勘查开采许可证或采矿许可证中所公示的矿区面积。
在该种情形下,有关主管部门可以先向矿业权人发出通知,由其自行申请办理缩小勘查区域或扣减矿区范围的相关手续,如果矿业权人拒不办理的,则登记管理机关可以依照职权予以变更。
但是根据《行政许可法》第八条第二款的规定,发证机关依法缩小勘查区域面积或者扣减矿区范围而给矿业权人造成财产损失的,有关主管部门应当依法给予补偿。
2.违反了《矿产资源法》《物权法》的有关规定
根据《矿产资源法》第四条第一款“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益”之规定,矿山企业的合法权益应予以保护。
《物权法》第一百二十条规定:“用益物权人行使权利,应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”第一百二十三条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。
综上,不管是矿产资源所有权人,还是矿产资源代表人及代理人,或者矿产资源监管者,都应尊重矿业权人所享有的用益物权,以及基于信赖原则而投资形成的合法财产权益。


3.对避让退出部分进行分类处理有其他省区的案例支撑
根据湖南省自然保护区内探矿权退出方案,只要退出部分有实质勘查投入的商业性探矿权也会给予适当补偿。湖南省还规定了区块置换规则,“对剔除重叠范围后剩余部分勘查范围周边存在无缝紧邻且符合自然保护区管理政策的勘查区域的商业性探矿权,经论证后,可用不大于剔除范围面积的无缝紧邻区域予以勘查区块置换。”相比而言,湖南省的规定就比较科学、合理、人性化,更具有操作性。
除此之外,笔者认为,如果退出部分不仅投入了勘查工程,而且查明了该区域赋存的资源储量,则更应该给予合理补偿。
4.从公平角度看,如果扣除退出区域赋存有基于矿业权人勘查投入而查明的资源储量,则矿业权人有权请求国家给予合理补偿。
矿业权人如果投入资金查明了被扣除区域的资源储量,但由于公益目的而被迫放弃该部分区域,则被放弃的矿产资源自动成为国家所有权人的“资源性资产”。对于国家而言,该部分资源现在不可以开发,但不意味着将来永远不开发,而由于矿业权人的投资查明资源储量的事实,使所有权人节约了了解上述区域资源品位等品质所必须再投入的勘查资金,使矿产地有所增值,这些都给国家所有权人带来了长远的、潜在的利益。国家将来再出让时,一方面可直接用来出让,另一方面可能取得更高的招拍挂出让收益。因此,国家没有合理依据而完全获得了将来的潜在收益,却使其投资者-矿业权人当前遭受的损失得不到任何弥补,这是不公平的,也违反了我国不当得利制度的初衷。
《民法总则》第一百二十二条规定:“因他人没有法律根据,取得不当利益,受损失的人有权请求其返还不当利益。”如果从严格法角度看,受损失的矿业权人只能从国家将来再次出让上述扣除区域时,再主张补偿,但是,一方面国家将来是否出让该区域以及何时出让该区域都具有不确定性,另一方面,矿业权主体的存续时间具有不确定性,而当前损失弥补又具有急迫性。
因此,笔者认为,如果扣除退出区域赋存有基于矿业权人勘查投入而查明的资源储量,国家给予矿业权人予以补偿,相当于国家对矿业权人将来行使权利的一种提前变现。由于矿业权人行使该权利类似于对票据权利的“贴现”,因此,在补偿金额方面是合理补偿而非市场性的完全补偿。
综上,甘肃省85号文关于避让退出不予补偿的规定不合理,建议有关部门参照《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》“部分避让退出的探矿权补偿资金包含勘查成本和其他成本”的规定,对此进行修改完善。

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